审判委员会制度若干问题实证研究

审判委员会制度是我国独具特色的司法审判制度。根据现行《人民法院组织法》的规定，其 “任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。” 作为人民法院内部最高的审判组织，审判委员会在审判实践中起着至关重要的 作用。但是，随着审判方式改革的推进和不断深入，强化庭审功能，强化合议庭和独任审判员的职责，逐渐成为理论界和实务界的共识。这样，如何在合议庭或独任 审判员、审判委员会之间合理配置审判权力，就成为实现司法独立和司法公正所迫切需要解决的问题。在这种背景下，审判委员会讨论决定案件制度的存废或改革问 题逐步成为法学界关注和评论的焦点。总体而言，学者对于审判委员会制度的态度大致可以分为取消论、保留论、改革论三种观点。虽然各种观点对这一制度的利弊 和存废问题有不同的看法，但是认为目前的审委会制度在理论上和实践中均存在明显的不足却是共识。批评主要集中在以下三个方面：审委会制度违背了审判公开原 则、违反了审判独立原则和直接言词原则，进而认为这一制度应当废除或者改革。但我们认为，这些讨论大多是理论上的研究，并以西方的现代司法文化为视角。许 多论据缺乏实践依据，甚至是假设的。因此讨论并不深入、彻底。

对任何法律理论或者制度的研讨，必然有其视角和方法。法律当然 可以就其本身的意义来分析，即只关注其哲理和逻辑上是否正当和合理。但是，正如美国法学家罗斯科·庞德所指出的，“法律的生命乃在于它的适用和实施”，一 项法律制度不管其在逻辑上多么严密和完美，只要其在实际的运作中不能产生正当的社会效果，就必须加以改造或废除。而法律作为一种高度语境化的实践活动，其 运作不仅与其内在的合理性和逻辑性有关，还与其所在的特定国家和地区的历史、政治、经济和文化有着密切的联系。因此，对法律问题的研究不能不关注法律制度 的运作环境和效果，抽象的纯理论研究和无视法律运作现实环境的理想化设计，是很难说服人的。审判委员会制度是一项实践性很强的司法制度，对其讨论尤其要注 重实际运作状况及其效果。是故，本文试图从实证的角度对这一制度存在的合理性及其改革进行分析和论证，希望为司法改革提供一些有价值的建议。至少，能为理 论界对这一重要制度进行进一步的研究提供实践上的依据。

一、审判委员会制度在审判实践中的运作情况

《中 华人民共和国人民法院组织法》（以下简称法院组织法）第11条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨 论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”“地方各级人民法院审判委员会委员，由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免；最高人民法院审判委 员会委员由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免”。“各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。”但法院组 织法对审判委员会的工作程序、规则没有作出具体的规定。1997年施行的《中华人民共和国刑事诉讼法》第149条规定：“对于疑难、复杂、重大的案件，合 议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行。”第205条第一款规定：“各级人民法院院长 对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误，必须提交审判委员会处理。”[１]最高人民法院在关于刑事诉讼法的 司法解释中，对审判委员会讨论案件的范围所作的规定是：“对下列疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，可以提请院长决定提交审判委员会讨论 决定：（一）拟判处死刑的；（二）合议庭成员意见有重大分歧的；（三）人民检察院抗诉的；（四）在社会上有重大影响的；（五）其他需要由审判委员会讨论决 定的。”[２]还规定，“审判委员会的决定，合议庭应当执行。合议庭有不同意见的，可以建议院长提交审判委员会复议。”[３]《人民法院五年改革纲要》规 定，审判委员会要“逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，总结审判经验，以充分发挥其对审判工作中带有根本性、全 局性问题进行研究和作出权威性指导意见”。但上述规定仍然非常原则，对审判委员会的工作程序、方式、规则并未作出具体的规定。因此，各级法院为了使审判委 员会工作制度化、规范化，提高效率，根据人民法院组织法和有关法律规定，结合各自的审判实践，制定了本院的审判委员会工作规则，一般均对审判委员会的任务 和讨论、决定案件范围作出规定。如《最高人民法院审判委员会工作规则》第二条之（二）规定，审判委员会讨论决定下列案件中的重大或者疑难案件：“（1）本 院审理的第一审、第二审案件；（2）高级人民法院和解放军军事法院报请核准的死刑案件；（3）依照审判监督程序决定本院再审或者提审的案件；（4）最高人 民检察院依照审判监督程序提出抗诉的案件；（5）其他重大或者疑难的案件。”并明确规定，“审判委员会讨论决定的案件，由院长或者院长委托的副院长提 交。”其第八条第二款规定：“审判委员会讨论案件，承办人须在会前写出审理报告并附法律规定、司法解释等参考资料。审理报告应当文字简练、表达准确、重点 突出、打印清楚。合议庭和承办人对事实负责，提出的处理意见应当写明有关的法律根据。”

从我国立法和司法实践来看，实际运行 中的审判委员会制度的主要内容是：（1）各级法院均设立审判委员会，它在性质上是法院内部最高的审判组织；（2）审判委员会的职权和任务是总结审判经验， 讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题；（3）审判委员会委员由院长提名，经同级人大常委会任免；（4）审判委员会委员一般由院长、副院长、 各审判业务庭庭长、执行局局长和研究室主任组成；（5）审判委员会讨论案件的范围，各法院的审判委员会工作规则均依据法律、司法解释作出较为明确的规定； （6）将案件提交给审判委员会讨论的程序或启动方式，分为两种情况：一是凡审判委员会工作规则中规定必须由审判委员会讨论决定的案件，如拟判处死刑的刑事 案件、检察院抗诉的案件，合议庭经审理评议后，通过庭长报请分管院长提交审判委员会讨论；二是其他案件，一般由合议庭或独任审判员经庭长同意请求院长提交 审判委员会讨论决定，特殊情况下，院长、副院长也可以直接要求将某些案件提交审判委员会讨论。（7）审判委员会的工作方式采取会议制，按“少数服从多数” 的原则作出决议。审判委员会讨论决定案件时，一般由案件承办人汇报查明的案件事实，合议庭或独任审判员关于应当适用的法律和实体处理意见，特别是需要审判 委员会讨论决定的关键问题，委员可以提问和审阅案卷材料，然后委员各自发表意见，最后由主持人对讨论结果加以总结。（8）案件经审判委员会讨论决定后，合 议庭对审判委员会的决定应当执行。合议庭有不同意见的，可以建议院长提交审判委员会复议。

在审判方式改革过程中，各地法院对 审判委员会制度都进行了不同程度的改革和完善。以无锡市中级人民法院为例，2004年5月27日以来，该院以强化审判委员会最高审判组织职能为出发点，从 “克服组织模式的行政性、制度运作上的随意性、功能发挥上的失衡性”入手，在人员组成、程序规则、工作方式等方面对审判委员会制度进行了一系列的改革。具 体的改革措施为：

一是改进审委会人员组成结构，扩大审判一线委员比例。改变审判委员会委员与行政职务挂钩的做法，通过全体法 官公推与竞争的方式，从审判一线优秀法官中选拔5名审判委员会委员。目前24名委员中，除6名正副院长外，有11名审判业务部门正职负责人，6名业务部门 副职负责人，1名专职委员。通过公推选拔的5名审委会委员，均是在审判一线从事审判工作的审判长或副庭长。

二是改进审委会工 作方式。实行全委会、刑事专业委员会、非刑事专业委员会分工负责制的审委会工作制度。为了提高审判委员会讨论案件的专业水平，他们在审判委员会全体委员会 下，按照委员的专业特长分设两个专业委员会，分别讨论刑事、非刑事案件。院长、副院长委员分别参加两个委员会会议。这样，每个专委会召开会议时人数确定为 15人，既不违背“过半数才能召开会议”的规定，又有利于深入、全面地探讨重大疑难复杂案件的法律适用问题，正确作出决议。全委会则主要负责总结审判经 验，讨论其他有关审判工作的问题。进行专业化分工后，审委会有更多精力用于总结审判工作经验，对审判工作进行业务指导。

三是限制审委会研究案件的范围和内容，厘清合议庭与审判委员会的职责。明确需要审判委员会讨论决定的“疑难、复杂、重大”案件的范围，并明确规定审判委员会只讨论法律适用问题，事实问题由合议庭负责。对提请讨论案件的范围严格界定，严格控制，逐步缩小审委会讨论案件范围。

四是实行审委会委员旁听案件审理制度。新的《审判委员会工作规则》规定：审委会委员可旁听案件庭审，合议庭认为需要审委会委员旁听庭审的案件，可通过分管院长提出。

五 是吸收审委会委员为法官考评委员会委员，参与对法官的全面考核。该院《法官考评委员会工作实施细则》中规定“法官考评委员会组成人数为九人，由院领导组 成，并吸收其他审委会委员、具有法官职务的政治部负责人、资深法官代表参加。”现法官考评委员会组成9人中审委会委员有7人。

六 是进一步完善审委会议事程序和规则。审委会议事按“听取汇报、提出询问、发表意见、主持人归纳决定意见、签名”等五个程序进行。合议庭审判长和持不同意见 的成员、审判监督案件的本院原审法官可以参加汇报并发表意见。审委会委员发表意见，按照非领导职务委员在先、领导职务委员在后的顺序进行。保证了议事程序 的科学性、民主性。为加强合议庭与审委会工作的衔接，还规定承办人提前2天将书面汇报提纲呈各审委会委员阅看，便于审委会委员提前准备。

经过半年多的实践，新的审判委员会工作制度运行良好。2004年，无锡中院审委会共召开41次，讨论研究各类案件118件，讨论决定有关审判工作规范性意见、涉法上访等其他事由16件