行政诉讼适格被告解析：行政

东莞石碣律师获悉

【裁判观点】

根据我国行政诉讼法规定，行政诉讼合格被告是指公民、法人或者其他组织提起诉讼，经人民法院审查确认并通知的行政机关和法律、法规授权的组织。回应诉讼。可见，行政诉讼的被告必须是行政机关或者法律、法规授权或者授权的组织。行政机关内设机构不具备独立承担职责的资格。根据《最高人民法院关于实施〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款的规定，行政机关内设机构未经法律授权，不得提起诉讼。 、法规、规章规定，当事人以自己的名义实施具体行政行为，不服提起行政诉讼的，行政机关是被告。

【案例回顾】

2002年8月21日，江苏省徐州市泉山区城管局（以下简称城管局）执法人员责令陈力使用城市环境综合整治指挥部（以下简称城管局）市环境综合整治指挥部）以陈丽擅自占用道路出售冷饮、影响市容为由。以整顿指挥部的名义，查封了陈丽经营业务所用的冰箱等物品。陈丽不服，认为城管局、徐州市泉山区人民政府（以下简称区政府）采取的查封财产的行政强制措施违法，遂向徐州市中级人民法院提起行政诉讼。 2003年1月6日，江苏省。

原告诉称：2002年8月21日晚，我在徐州市淮海路与利大路交叉口附近销售冷饮时，政府执法人员没有表明身份，没有作出处罚决定，也没有作出处罚决定。扣押清单。认定我非法占道营业，我营业用的冰柜、推车、食品、饮料等都被强行扣押。请求撤销被告的违法行政行为，返还被扣押的物品。

原告提供的证据包括：

1、综合整治指挥部于2002年8月22日重新印发第8113号临时扣押物品清单，证明被诉行政行为的存在。

2、证人陈平的证言。主要内容是：执法人员查获一台陈李海尔冰柜（冰柜内装有待售食品）、一把遮阳伞和一辆放置冰柜的手推车。

被告市城管局、区政府未在法律规定的期限内提交答辩书，也未提供采取强制扣押财产措施的证据和依据。

本案公开审理过程中，被告城市管理局出庭辩称，我局正在按照市、区领导的统一部署，对影响交通的占用道路行为进行统一整治，没有违反法律。

被告城管局出庭时提供的证据包括：

1、徐州市黄茅岗停车场车辆进场凭条，证明原告被扣押物品的品种、数量与扣押清单一致。

2、见证彭远峰当庭证言。主要内容是：2002年8月21日，他参加执法时，只缴获了一个空冰箱和一把遮阳伞。

被告泉山区政府出庭辩称，本案被诉行政行为是市城管局作出的，可以依法独立承担行政责任，区政府不应作为被告在这种情况下。

法院审理过程中，双方当事人对本案事实存在严重分歧。被告城管局认为石碣律师，原告陈力扣押的物品应以扣押清单记载的内容为依据。采取强制措施时，工作人员并未扣押冰箱内的食物、饮料和手推车。原告陈力认为，城管局提供的扣押清单并非现场制作，也没有对方或其他在场人员的签名或认可。因此，清单中记载的物品与实际情况不符，不能证明执法人员没有扣押冷柜内的食品和饮料。和手推车。

经徐州市中级人民法院确认的案件事实如下：

2002年8月21日晚，被告城管局行政执法人员以原告陈丽占用淮海路与利大路交叉口附近道路为由，扣押了陈丽经营业务所用的海尔314。徐州市擅自进行，影响市容市貌。大型冰柜一台、手推车一辆、遮阳伞一把被扣押，并于次日向陈丽发出临时拘留令。临时拘留令上加盖了综合整治指挥部的印章。陈力不服，以徐州市泉山区人民政府、徐州市泉山区城管局为被告提起行政诉讼。

对于被告城管局是否扣押了原告陈丽的推车以及冰柜内的食品和饮料，双方的说法不一致。虽然城管局提供了临时拘留令和进场证作为佐证，但由于临时拘留令并非现场制作，也没有对方或其他在场人员的签字认可，临时拘留令中记录的内容拘留令不能被接受。城管局提供的证人证言称，只扣押了一个空冰箱和遮阳伞，但没有扣押手推车和食物，因缺乏依据，不予采信。

经查明，综合整治指挥部系被告城管局设立、与城管局合署办公的内部工作协调机构。

本案争议焦点为：被告城管局暂时扣押了原告陈丽的哪些物品？临时拘留的法律后果由谁承担？本案应由泉山区人民政府作为被告吗？

原告陈莉及其诉讼代理人认为，综合整治指挥部无权实施行政处罚。相关工作人员在暂扣物品时未现场制作扣押物品清单和笔录，也未在作出暂扣物品决定后7日内对暂扣物品进行检查。违反法律规定的行政处罚程序的，应当撤销暂予拘留。同时，退还非法扣押的冰柜、遮阳伞，并赔偿手推车损失200元、食品饮料损失1000元。

被告城管局认为，城管局在采取统一强制措施前已发出通知。原告陈丽并未制止其违法经营行为，对其采取行政强制措施并无不当。陈莉的冰箱被查封时，里面的食物和食品已被搬走。饮料是亲自递给陈丽的。暂时扣留物品后，她通知陈丽取回冰箱和遮阳伞。由于对方拒绝接收，不存在非法扣押行为，她不应该承担相关责任。

被告区政府认为，市政府可以依法独立承担法律责任，区政府不应对其行为承担责任。

徐州市中级人民法院认为：

由于综合整治指挥部是城管局内部协调机构，而2002年8月21日晚对原告陈丽财物的临时扣押是城管局工作人员实施的，所以该局是一个行政机关依法设立，具有行政主体资格。因此，城管局应是本案的合格被告，暂时扣押陈丽财物的法律后果应由城管局承担。因此，综合整治指挥部不具备作为行政诉讼被告的资格。区人民政府与本案被诉行政行为没有直接法律关系，不应承担法律责任。

被告城管局在收到原告诉状副本后，未在法定期限内向法院提交暂时扣押原告陈丽财物的证据和依据。 ，应当认定临时拘留行为没有证据和依据，属于违法行政行为，应当予以撤销。城管局应归还陈丽非法扣押的一台海尔314冰柜和一把遮阳伞。被非法扣留的手推车、冰柜内的食品、饮料也应当归还；但由于市政府目前无法归还手推车和冰柜内的食品和饮料，应以折扣价予以补偿。

根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条第一款第（三）项规定，原告陈力主张退回手推车、冷柜内食品、饮料的，应当按照下列规定办理：被扣押的手推车的价值以及食品、饮料的品种和数量承担举证责任。但考虑到陈莉的手推车是自制的，且陈莉经营的是流动零售摊位，没有销售记录，因此无法客观准确地证明。而且，被告城管局工作人员执法时未现场制作扣押清单或笔录，这也是事实难以认定的主要原因。因此，陈丽主张的手推车价值为200元，较为合理，应予支持；食品、饮料根据陈丽的冷柜型号和经营类型确定为800元。陈丽要求赔偿餐饮损失1000元，不予支持。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项、第二十八条第（二）项规定，中国。 2003年6月10日决定第（二）、（四）项规定：

一、撤销被告徐州市泉山区城管局2002年8月22日对原告陈力作出的第8113号临时扣押决定；

2、被告徐州泉山区城管局应于本判决生效之日起三日内返还原告陈力的海尔314冰柜1台、遮阳伞1把；

3、被告徐州泉山区城管局赔偿原告陈丽冷冻车损失200元、食品饮料损失800元，共计1000元，并应在三日内支付自本判决生效之日起。

案件受理费100元，由被告徐州泉山区城管局承担。

一审判决宣判后，城管局不服，向江苏省高级人民法院提起上诉——主要原因是城管局行政执法不违法，查封了陈丽的冰箱和物品。遮阳伞因违规经营，应受到处罚。扣押令是在第二天发出的，因为当时陈丽拒绝接受扣押令，她应该承担责任：陈丽的非法经营物品被没收时，陈丽已经将未售出的食品和饮料拿出来了。从冰箱里。手推车和食品饮料的索赔没有法律依据。请求二审依法改判

陈莉辩称：行政执法应当按照有关法律、法规的规定进行。应立即下达暂扣物品清单。还应列出被扣押物品的名称和数量清单并交给我。同时，也应该给我解释一下。在有限的时间内前往特定的指定地点接受惩罚。城管部门在行政执法中不执行相关规定，明显违法：临时扣押物品是事实，赔偿损失也是理所应当的。市政府不承认暂时扣留手推车和冰柜内的食品和饮料，这与事实不符。请求维持一审判决。

庭审中，江苏省高级人民法院书面询问双方当事人是否认为不需要开庭审理，但双方均未提出不开庭审理的申请，故决定于8月14日公开开庭审理此案。 ，2003年，上诉人城管局于同年7月22日签署并收到法院传票，但未出庭，也未给出任何理由。法院决定延期至8月26日开庭，并依法向市城管局再次送达法院传票。虽然城管局已于8月19日为其签字，但仍没有出庭，也没有解释不出庭的原因。被上诉人陈力两次出庭。

江苏省高级人民法院还查明：

上诉人城管局代理律师在一审庭审中表示：“当时我们也认为行政行为的理由不充分，所以决定在8月28日发布......”。这一事实得到一审笔录的证实：

被上诉人陈莉收到上诉状副本后，在二审期间委托他人代理，与相关法律服务机构签订代理合同，并缴纳代理费1000元。陈莉及其代理人、证人二审期间往返徐州、南京所需的交通费用以及市内所需的交通费用共计570元。陈莉请求市政府承担上述费用。这一事实得到了陈丽提交的代理合同、代理费发票及相关票据的证实。

江苏省高级人民法院认为：

一审判决后在法定期限内提起上诉是当事人的诉讼权利。但本案一审期间，城管未在法定期限内提交答辩书，也未提供行政处罚的证据和依据。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十六条，应承担败诉的法律后果，城管委托代理人在陈述时承认其行政行为理由不充分一审听证会上。城管局一审败诉后，虽提起上诉，但未能行使诉讼权利。其未向法院提交法定代表人身份证明，未委托诉讼代理人参加诉讼。收到第一次法庭传票后，他既没有申请延期审理，也没有提供任何材料，拒绝出庭。随后，他也未能按要求解释其未能出庭的正当理由；收到第二次法院传票后，仍不说明理由拒不到庭的，视为申请撤诉。由于城管局不当行使诉讼权，实际上加重了被申请人陈莉的负担。基于公平原则，城管局应承担陈丽因本次诉讼所支付的直接合理费用，即二审期间的代理费和诉讼参与人两次往返所需的交通费合计人民币1,570元。

【法院判决书】

综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十五条和《中华人民共和国行政诉讼法解释》第四条的规定， 《最高人民法院关于执行若干问题的通知》关于第十九条第一款和第一款第（十）项的规定第六十三条，江苏省高级人民法院于2003年9月19日裁定：

一、驳回本案，各方均应遵守原判。

二、上诉人徐州市泉山区城管局应自收到本裁定书之日起3日内向被上诉人陈丽支付二审期间代理费及必要的往返交通费共计1570元。

【东莞市石杰英婷律师摘要】

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