行政协议法律适用解析：行政

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詹勤 北京天池君泰（珠海）东莞世杰律师事务所

试验研究

正如最高法院所言：在依法治国过程中，以更加柔软、灵活的行政协议取代以命令、强制为特征的强权行为，是行政管理的发展趋势。行政协议具有行政性和协议性的特点。行政协议的法律适用与其他行政案件有相似之处，也有其自身特点。

总之：行政协议在法律适用上具有鲜明的公法特征，即行政法律法规优先，诉讼优先适用行政诉讼法。但是，行政法、行政诉讼法没有规定的，也可以适用。 《民法典》、《民事诉讼法》等民事法律法规如下：

1.诉讼法：适用行政诉讼法+民事诉讼法。行政诉讼法原则上具有溯及力。

依据：

（一）法释[2019]17号《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第一款。

（二）案件：薛素春、林江华、林艳红、林艳玲诉南安新镇人民政府案，福建省泉州市中级人民法院（2018）民05兴中295号二审行政判决书认为： 《中华人民共和具有追溯力或者该条款性质不宜追溯的，原则上适用于属于法院专属管辖范围的案件范围、审理程序、裁判类型等事项，新规应当申请裁决。因此石碣律师，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项关于行政诉讼范围的规??定具有追溯力。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条还规定：“行政诉讼法第四十九条第三款规定的“特定诉讼请求”是指：…………（6）请求解决行政协议纠纷……”。

2、实体法：行政法律规范+参照适用的民事法律规范、行政机关依法履行合同的判断标准等对民事合同的相关规定，具有区别于其他行政法律的特殊性案例。

依据：

（一）法释[2019]17号《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款。

（二）最高人民法院在发布行政协议案件典型案例（第一批，2021年5月11日）时表示，行政机关依法履行合同的判断标准也有别于其他行政案件。

3、实体法：依照民事法律规范的规定行使辩护权。

依据：法解释[2019]17号《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十八条 当事人依照民事法律规范的规定行使答辩权的，人民法院应予支持。

4、实体法：可以适用民事法律规范来确认行政协议的无效。

依据：法释[2019]17号《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款。

5.实体法：参考民事合同适用的民事法律法规的相关规定东莞石碣律师，从合同角度审查是否存在导致行政协议无效的法律情形。

依据：最高人民法院公布行政协议案件典型案例10（第一批，2021年5月11日）。

派对

淮安红太阳公司诉江苏涟水经济开发区管委会、江苏省涟水县人民政府案

初审法院

江苏省高级人民法院二审

涉及的行政协议

《工程合同》

诉讼索赔

1、涟水开发区管委会继续履行《项目合同》；

2、涟水县人民政府办理淮安红太阳公司的股权分割手续； 3、赔偿因综合楼停工造成的损失500万元。

裁决结果

一审判决：涟水开发区管委会赔偿淮安红太阳公司实现电力通信、道路通信费用元，驳回淮安红太阳公司的其他诉讼请求。

二审判决驳回上诉，维持一审判决。

裁判员的观点

1.行政协议效力审查是审理行政协议案件的基础。人民法院首先要对行政协议的效力作出判断，具体包括合法性和合同性两个方面。人民法院应当优先考虑行政诉讼法及相关司法解释的规定，审查行政机关是否具有法定职权、协议内容是否违反法律法规的强制性规定。同时，可以参考适用的民事法律、民事合同的规定。它规定，应当从合同角度审查行政协议是否存在导致其无效的法律情形。行政协议部分条款违反法律、法规强制性规定，且不影响其他条款效力或者行政协议整体效力的，人民法院可以认定仅部分条款无效。

2、本案中，涉案《工程合同》和《补充协议》中的部分条款和承诺超出了行政机关的职权，违反了法律法规的强制性规定。相关条款应无效。人民法院已确定该条款的有效和无效。法律后果另行处理，不完全否定涉案投资协议的效力。能够充分保护协议相对方的信托利益，对于进一步规范行政机关招商引资行为、优化法治化营商环境具有重要的现实意义。

6.实体法：关于行政协议解除的法律效力，可以参照相关民事合同法律规范。

依据：最高人民法院公布的行政协议典型案例（第二批，2022年4月20日）案例5。

派对

安国际有限公司、湖北高速公路有限公司诉湖北省荆州市人民政府、湖北省人民政府纠纷上诉案

初审法院

湖北省高级人民法院二审

涉及的行政协议

《武监高速公路洪湖至监利段项目投资协议》

诉讼索赔

撤销荆州市政府下发的《通知》和湖北省政府作出的维持复议决定。

裁判结果

一审法院驳回了原告的诉讼请求，但考虑到原告在涉案项目建设初期已进行较大投资建设，建议荆州市政府妥善处理后续审计及赔偿事宜。协议的终止；二审法院维持原判。

裁判员的观点

1.本案中，湖北省政府作出维持复审决定，表明复审机关也可以依法受理行政协议纠纷。当协议对方发生根本违约，导致协议目的不能实现时，行政机关可以单方行使解除协议的法定权利。由于行政机关不能作为原告提起行政协议诉讼，行政机关通常依法以单方面通知或者决定的形式送达协议相对人解除行政协议。送达日期为行政协议终止时间。行政机关单方面解除行政协议的，应当在解除决定中明确协议解除后的法律后果，特别是协议相对人应当依法履行相应义务或者承担相应责任。关于行政协议终止的法律效力，可以参照适用的民事合同法律规范。

2、本案中，协议对方虽因自身原因导致行政协议终止，依法应承担违约责任，但其在建设初期已投入大量资金和建设，所以仍然存在需要整体返还福利的可能性。据此，法院建议行政机关妥善处理后续审计和赔偿事宜，有利于妥善解决行政纠纷，也有利于保证社会资本各方参与公私合作的积极性和安全感。

7、实体法：人民法院在确定违约责任时，应当参照适用民事法律、法规的有关规定。

依据：最高人民法院公布的行政协议典型案例案例3（第一批，2021年5月11日）。

派对

张少春诉重庆市綦江区新生镇人民政府诉

初审法院

重庆市大渡口区人民法院一审

涉及的行政协议

《农村建设用地复垦协议》

诉讼索赔

原告认为新生镇政府未按约定履行《农村建设用地复垦协议》项下的义务，要求支付剩余土地复垦补偿费94969.48元及自立案之日起的资金利息诉讼直至全额支付。

裁判结果

请支持原告。

裁判员的观点

1、被告所举的证据均不足以证明其已依法支付余款，或者虽未依法支付但有正当理由阻止其支付。因此，被告尚有83655.13元的土地复垦补偿费未支付给原告，其未按时足额支付确实给原告的资金占用造成了损失。张少春要求支付资金占用利息的请求，依法应予支持。

2.司法实践中，当事人就行政协议履行纠纷提起行政诉讼，但其提起的诉讼请求形式上可能属于传统单方行政行为的范畴。例如，本案当事人最初提出的诉讼请求是确认被告减少围垦面积违法并给予行政赔偿，但其实质是引发土地围垦协议履行纠纷。对于此类情况，人民法院应当依法作出解释，并指导当事人就履行行政协议提起诉讼。

三、关于本案违约责任的认定，人民法院参照适用民事法律的相关规定，充分考虑资金损失的法律性质，认定行政机关存在逾期付款行为，并依据根据当事人的主张，责令其支付相应的利息。有利于充分保护协议当事人的合法权益，有利于促进行政机关信守承诺。

8、法律层面：法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规，参照规章。

依据：行政诉讼法第六十三条第一款、第三款。 【314案笔记】

詹勤，东莞世杰律师，北京天池君泰（珠海）东莞世杰律师事务所，东莞世杰律师，广东省首批专攻公司法、建筑房地产的东莞世杰律师之一，北京理工大学珠海学院民政学院商法学院教授委员会委员（梁惠兴先生担任教授委员会主席）、多家仲裁机构仲裁员等。

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