我国行政复议与行政诉讼衔接的制度设计

(一)应严格限定行政复议前置适应的范围

  所谓行政复议前置，即行政复议是提起行政诉讼的必经程序，是指行政相对人对具体行政行为不服的，必须先依法申请行政复议，对行政复议仍不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼的法律制度②。虽然实行行政复议有一定的合理性，如：1、实行行政复议有利于行政机关纠正自己的缺点和错误、有利于上级行政机关对下级行政机关的监督、检查义务便于行政职权的行使。2、将大量行政纠纷全部推之于法院法院将无力承担，行政复议在这方面起着“过滤的作用”，使那些真正有价值的纠纷由法院来承担。但笔者认为，鉴于我国目前行政复义案件居高不下的维持率和判决改变率，行政复议前置所具有的减轻法院负担、加速救济程序等内在功能不仅难以发挥，甚至还阻碍了当事人合法权益及时维护，因而必须减少目前单位立法所规定的行政复议前置情形，将复议前置引向那些真正能够发挥行政机关优势的事项中。具体构想如下：

  第一，对《行政诉讼法》第37条第2款进行修改，取消“法规”可以设置复议前置程序的规定，将此项权力仅仅赋予全国人大及其常委会所制定的“法律“。如此以来，复议前置的范围有所缩减，作为相对人程序性权利的救济选择权将获得更为有效的保障。

  第二， 将复议前置模式限定于某些具有极强技术性、专业性的案件领域，以便充分发挥行政机关的专业和技术优势。这些行政争议大致包括：商标、专利、麻醉药品和精神药品管理、交通事故、环保、税务、海关、商检、外汇等。

  第三，鉴于我国目前的行政诉讼仅仅局限于合法性审查，因而对于涉及行政行为合理性问题的案件应以复议前置为原则，避免因法院判决驳回诉讼请求而导致当事人无法获得行政救济。如果相对人因无法辩认而直接向法院起诉，法院有义务在案件受理之后的合理期限内以案件所涉性质(即合法性、合理性还是二者兼具)进行初步审查。一旦发现案件涉及例题性争议而法院无法进行审查时，应当告知相对人撤回起诉向行政复议机关提出复议。

  (二)明确司法最终原则。

  司法最终原则，亦称救济原则，是确定行政复议和行政诉讼关系的重要准则。行政复议活动虽然是行政机关内部层级监督与救济的重要方式之一，但不是最终的救济方式。当事人对行政复议不服的，除法律规定的例外情况外，都可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院审理后作出的终审判决为发生法律效力的最终决定③。为什么实行司法最终原则有其合理性：有利于保护当事人的合法权益;有利于对行政机关进行外部监督便于更好的依法行政;有利于实现司法的公正。